MOIO8421-審議事項-第５案：內政部為「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區）案」。

會議紀錄id

MOIO8421

案件id

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概要說明

• 說明：
• 一、有關山點水股份有限公司申請「外澳觀光旅館」開發案適用發展觀光條例第47條規定，前經交通部102年3月15日交路（一）字第1028200107號函原則同意，本部為配合辦理本次個案變更都市計畫，以102年6月21日內授營都字第10208181202號函請宜蘭縣政府依法辦理公開展覽及說明會相關事宜，並經本部營建署城鄉發展分署102年10月8日城規字第1021002517號函檢送計畫書、圖報請核定到部。
• 二、法令依據：都市計畫法第27條第1項第3款。
• 三、變更計畫範圍：詳計畫圖示。
• 四、變更理由及內容：詳計畫書。
• 五、公開展覽及說明會：102年7月1日至102年7月30日分別在宜蘭縣政府及頭城鎮公所公告欄公開展覽30天，並於102年7月10日上午10時整，假頭城鎮公所舉辦說明會，且經刊登於102年7月3日至5日中國時報公告完竣。
• 六、公民或團體所提意見：詳公民或團體陳情意見綜理表。
• 七、本案因案情複雜，經簽奉核可，由本會施前委員鴻志、周前委員志龍、賴委員美蓉、林委員志明、王前委員銘正等5人組成專案小組，並由施前委員鴻志擔任召集人，復經專案小組於102年11月11日召開會議，獲致具體建議意見。惟本署城鄉發展分署（規劃單位）迄今尚未依專案小組初步建議意見補充相關資料到部，依本會102年10月1日第812次會議之附帶決定事項「各都市計畫擬定機關應依幕僚單位函發會議紀錄之初步建議意見儘速補充圖說相關資料到部，上開補充圖說相關資料之期限以2個月為原則，如有逾期者，則由幕僚單位將計畫案逕提大會討論決定退請各都市計畫擬定機關重新依都市計畫法定程序辦理或再提該管都市計畫委員會審議或依本會專案小組初步建議意見補充資料」，故提會討論。

決議

• 決議：據本署城鄉發展分署（規劃單位）列席代表補充說明，該分署於103年3月17日與交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處及申請人（山點水股份有限公司）召會研商，惟申請人迄今尚未依103年3月17日會議結論辦理，亦未依本會專案小組初步建議意見（如附錄）補充相關資料。綜上，該分署列席代表於會中提出「本案建議維持原計畫，後續如有發展需求，再重新依都市計畫法定程序辦理」之意見，本會同意依該分署意見辦理。

附件

• 附錄本會專案小組出席委員初步建議意見：
  （一）本案請本署城鄉發展分署會同申請人（山點水股份有限公司）及交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處，就相關陳情人提供之陳情內容(如附件一)、公開展覽期間公民或團體陳情意見(如附件二)，以及甲種住宅區變更為乙種旅館區，景觀保護區變更為停車場用地與綠地用地之可行性等，重新檢討計畫內容，以對照表方式研提具體處理意見及補充相關資料後，下次會議繼續聽取簡報。
  相關公民或團體如認為陳情意見有遺漏或必須加強說明者，請以書面方式載明姓名、地址及具體陳情內容送請本署城鄉發展分署併同處理。
  （二）本次會議相關陳情人已充分表達意見，下次會議如有繼續列席說明之必要者，請推派數位代表與會提供意見。
  附件一相關陳情人於第1次專案小組會議提供之陳情內容壹、陳情內容一：反對(變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區）」案)（外澳社區發展協會及守護外澳海岸聯盟）一．反對國有地私有化外澳海岸土地變更案，變更範圍佔地1.75公頃，含甲種住宅區0.6855公頃，景觀保護區1.0604公頃佔開發面積六成。3棟9間度假別墅、27間海景套房、游泳池等均規劃興建在國有地景觀保護區上。我們堅決反對國有地私有化。
• 二、對海洋生態、生物復育，漁民生計之衝擊影響外澳海岸礁岩區生態豐富，屬漁業資源保護海域，是東北角沿海保護區裡的一般保護區，發展的條件包括「顧及保育目的、考量環境敏感特性、不影響環境生態特色及自然景觀，以及維持現有資源利用型態等。」目前也是許多衝浪客的重要活動場域。
  根據一篇師大地理系林雪美教授在100年11月地理研究報告第55期的「沙質海岸海灘劣化與復育策略：以宜蘭海岸為例」研究指出，與早期相比，外澳海灘上的螃蟹和貝類有減少的情況。歸咎其原因可能是海灘受到上游汙水汙染的影響及沙灘上遊客增加干擾該生物的棲息環境有關，劣化的情況（66.66%），P40及P41（表8）。
  <0069007500750071003b00300030006a0073002f006d006a0063002f006f0075006f0076002f006600650076002f0075007800300073006600750073006a0066007700660030003800370032003300310030006f0075006f0076006d006a00630060006b0062006000430031003500310033006000310031003600360060>021.pdf變更土地，旅館興建，遊客增加，廢水排放，對環境干擾破壞無疑是雪上加霜!造成沙蟹、鰻苗減少甚至滅絕，海域汙染影響漁民生計及衝浪遊客。該研究結論:對於宜蘭海岸永續經營之理念，利用管理，應以減量、復育為基本原則，並以符合「資源保護」與「災害防治」作為優先進行工作。變更案有違保護區使用原則。
  三．妨害住民權益、公共安全、防災避難之通行海堤對外澳居民的重要性外澳地區因腹地狹小，海堤除了能提供孩童安全的通學步道，同時也是社區居民最重要的公共生活空間!時常可見海堤上乘涼的老人家、補漁網的漁民。
  目前的白色阿拉伯式建物高度明顯超過七公尺、高牆、巨石，沿著台二線，長達200多公尺，遮擋海景。
  土地變更擴建後，更是綿延長達400公尺，佔據小澳近一半海岸線。
  阻斷外澳南北海堤。
  海堤中斷，迫使外澳分校學童通學必須與砂石車爭道，每分鐘二三十輛車呼嘯而過，這是縣政府、鎮公所的失職。
  (表21、22每小時晨峰雙向車流量平日1258輛，假日1815輛)國有土地本應優先作為公共設施及災害防護之用。但地方政府漠視視居民捍衛公眾通行權的陳情，讓林家長期將國有地作為庭院種植花木，占據海堤動線，使得所有人必須繞道而行。走下海灘，或者在風浪大的天氣、漲潮時，必須走上危險的濱海公路，與砂石車同行。
  究竟是維護公共通行、保護居民生命財產、防災避難的海堤步道重要?還是提供高級貴賓旅客獨享的頂級度假中心重要?四．交通部邀集各機關(內政部營建署城鄉發展分署、行政院環保署、財政部國有財產局、宜蘭縣政府、宜蘭縣頭城鎮公所、東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處等單位辦理本案審查小組現勘暨審查會議)，四次審議，卻無視計畫書中高違建、高貸款、高房價之事實，及變更案之不合理、不合法、不可行。公告土地變更。引用法令失據。涉嫌包庇護航，假觀光經濟發展之名行圖利財團之實，協助財團從菜園到頂級度假別墅蠶食鯨吞國有地，變更案不符都市計畫法27條第一項第3款之辦理依據。
  1、國有財產局未經環評賤租國土，同意七筆國有土地保護區，涵蓋沙灘都同意變更為旅館區，明顯圖利財團。違法失職。
  2、滄海桑田頭城海水浴場~看宜蘭縣政府引用86年土地法14條之失職宜蘭縣政府未審酌全球氣候暖化，突堤效應海岸線退縮等現狀在100年10月19日府地權字地1000158070號函覆山點水公司，依86年公告，外澳段275、276、277、278、290、291-3、314、321-1、322-1等九筆土地非屬公告之「海岸一定限度內不得私有之土地範圍」(含沙灘)(此公文未附在公開展覽計畫書中)。試問86年時頭城海水浴場還在，如今海水浴場沙灘安在乎?早已因烏石港突堤效應流失。
  本案欲變更之國有土地，其中地號276為阿拉伯式建築前海灘，尤其南側基地，290地號土地，依計畫書圖2及圖17顯示，其竟然距離海岸線僅有10公尺左右之距離，平日風浪較大時海灘已成行水區，此次蘇利颱風過後拍攝之影片，海浪已經拍打至基地線，以往更曾多次越過規劃圖中在地居民原住戶之圍牆。(南側基地照片及蘇利颱風影片可證)。
  而該筆土地竟又被確認不屬於海岸一定限度內之土地，試問這裏不是「海岸一定限度內不得私有之土地範圍」，那裡才是「海岸一定限度內之土地範圍」？海濱步道興闢額外貢獻騙很大山點水在計劃書55頁人行動線、及61頁回饋計畫提及將在建照取得前額外貢獻，在計畫區東側沙灘，完成海濱步道興闢銜接南北海堤，保障通行。並維持原始地形地貌，永續實際用等原則。實在是得了便宜還賣乖，騙很大。
  宜蘭縣政府在民眾聯署陳情後，參與交通部觀光局審議時有無會同水利主管機關再行重新測量並劃定範圍，提出反對開發意見?若沒有就是淪為橡皮圖章為財團護航。
  3、促進觀光經濟發展攏是假，本案不符都市計畫法27條第一項第3款之辦理依據。根據101年6月7日監察院曾對台北市政府辦理「台北好好看」系列計畫調查並提出糾正，都市計畫法第27條的引用應符合之要件：1.特定之重大事變造成特殊情況而有變更之必要。2.必須有時間上的要求（緊急性）且來不及在通盤檢討中為之。3.第27條屬例外規定應從嚴解釋及適用。4.主管機關應審慎認定以符合法規意旨並免於藉詞任意變更。此時提出這樣的變更案，到底有何必要性、急迫性可言？從三高~高違建、高貸款、高房價看變更案的三不:不合理不合法不可行依據友愛集團外澳觀光旅館開發案興辦事業計畫書現有建物在銀行高額貸款4億2千萬設定至民國135年3-2頁，開發案服務對象僅限住宿旅客，渡假飯店內提供餐飲及SPA、游泳池等設施。相關設施除住宿旅客皆不對外營業，開發案住宿房價VILLA及一般客房分別定價為35,000及22,000。
  我們不知道山點水股份有限公司如何能透過興建3間VILLA及27間海景套房達成增加觀光深度及生態旅遊廣度的目標?但肯定考驗著旅客的口袋深度及廣度。
  試問這樣頂級價位渡假別墅，如何為當地居民帶來經濟效益?小漁村能提供甚麼樣的服務吸引這些「貴」客?事實上外澳不缺遊客及旅館民宿，缺少的是政府的關注。根據計畫書，外澳遊客人數高居東北角第三名，僅次福隆及大里遊客中心。缺乏公共設施，被政府遺忘的小澳，是在地居民信奉的慶天宮提供遊客免費使用公廁及沖水設施。政府應做的是如何協助這些旅遊人數成為在地庶民經濟，而非包庇護航，假觀光經濟發展之名行圖利財團之實，劫貧濟富協助財團從菜園到頂級度假別墅蠶食鯨吞國有地，佔據400公尺海岸線。
  所有的開發應回歸以民為本的永續規劃，觀光旅館興建除了改變當地自然地貌景觀，廢水排放也會破壞海洋生態、影響生物復育及漁民生計，且犧牲當地原本可以南北串連作為小漁村居民的休憩、生命財產防護、學童上下學通行的海堤用地，居民實是未蒙其利先受其害。真正應驗海岸開發是財團的康莊大道，生態及小民的窮途末路。
  綜上，我們認為變更案不合理、不合法、不可行，審議有缺失，不符都是計畫法27條之辦理依據。請內政部都委會審議否准外澳海岸土地變更案。
  我們的訴求:守護外澳海岸，反對國有地私有化要生態不要旅館要生計不要圈地給孩童一條安全回家路貳、陳情內容二：有關貴部「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭城濱海）風景特定區計畫（部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區）案」（下稱本件變更特定區計畫案），於山點水股份有限公司之外澳觀光旅館開發計畫通過環評審查前，貴部應否准山點水公司土地使用分區變更之申請或停止本件相關之審議程序；此外，本件變更特定區計畫仍有諸多環境敏感區位調查及土地使用事項未予調查釐清，計畫書所載資訊顯有不完全及錯誤之處，亦請貴部一併審酌，否准本件土地使用分區之變更（魏寶惠、魏寶戀等176人）。
  陳情理由：
• 一、請貴部於山點水股份有限公司（下稱山點水公司）之外澳觀光旅館開發計畫經環保署環評審查通過前，應否准本件變更特定區計畫案之申請或停止相關審議程序：
  （一）按環境影響評估法（下稱環評法）第14條第1項、第2項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」「經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。」由上可知，在經過環評審查前目的事業主管機關均不得為一切開發行為之許可，其經許可者應為無效。而所謂開發行為之許可，並非單一指開發之建造執照、使用執照，凡攸關開發案之一切許可均包括在內，法學者即認為：「環評制度乃係『無環評、無許可、無開發』的法律設計原意，並不得被曲解為『無環評、有許可、照樣開發』的枉法景象。且所謂「開發許可」並不是單一的專有概念，而是「開發行為」之「許可」的泛稱，重點在「開發行為」，而不是許可。因此，環評法無法也無庸窮盡明定各種開發行為的許可，而只需考量與環境保護有關之問題，從而構成啟動各種專業許可的前置性樞紐。」（參李建良，「中科環評的蝴蝶效應」，台灣法學雜誌第153期，頁1-5）準此，舉凡本件變更土地使用管制分區之許可、國有財產局國有土地之承租許可、交通部觀光局觀光旅館經營之核定及許可等攸關外澳觀光旅館開發之許可，均須以山點水公司之旅館開發案通過環保署之環評審查為前提，否則上開許可均為無效。
  （二）查山點水公司之外澳觀光旅館開發計畫基地範圍達1.74592公頃，係屬應實施環評之開發案，此業經宜蘭縣政府101年6月4日府旅規字第1010081324號函，略以「另依交通部觀光局101年5月16日召開第2次審查會議行政院環保署回應，該開發案符合『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』第31條第1項第14款第7目規定，應實施環境影響評估」所確認在案。
  （三）因此，本件觀光旅館開發計畫既須實施環評，則於環保署環評審查通過前，貴部不得為開發案基地之土地使用分區之變更（將甲種住宅區及景觀保護區變更為乙種旅館區），故請貴部否准山點水公司本件變更特定區計畫之申請，或停止相關審議程序。
• 二、本件變更特定區計畫書幾乎完全缺乏開發基地是否位於環境敏感區位之相關調查，且參與劃定變更之34筆土地是否屬於土地法第14條不得私有之海岸土地亦有未明，請貴部否准山點水公司之申請，避免因判斷係基於錯誤及不完全之資訊而構成「判斷瑕疵」：
  （一）按最高行政法院99年度判字第30號判決依循向來大法官解釋意旨，認為：
  「……行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等(司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照)。」復依都市計畫細部計畫審議原則第10點規定：「細部計畫之土地使用分區管制，應依據地區特性，按各種土地使用分區類別，分別訂定其土地使用容許項目以及使用強度，並就其合理性與可行性予以審議之。」（二）據上可知，貴部對本件特定區土地使用分區之變更雖享有判斷餘地，惟於判斷過程不僅須就土地使用分區變更之合理性與可行性進行審議，判斷更應非基於錯誤或不完全之資訊，否則即構成判斷瑕疵而有得撤銷之違法。
  （三）惟查，本件變更特定區計畫書幾乎完全缺乏系爭開發基地是否位於環境敏感區位之調查，包括：本件計畫區是否屬於「海埔地」而應受海埔地開發管理辦法之管制？是否位經水生動植物重要棲息環境？是否位經野生動物保護區、生態保留區或自然保留區？是否有保育類或珍貴稀有之植物、動物？是否位經水污染管制區？是否位經地質構造不穩定區或海岸侵蝕區？是否位經河川區域、地下水管制區、洪水平原管制區、水道治理計畫用地或排水設施範圍？是否位經水產動植物繁殖保護區、人工魚礁禁魚區或其他漁業重要區域？是否位經特定水土保持區或其他重要環境敏感區域等。本件變更特定區計畫書對上開資訊完全缺乏，從而在土地使用分區上是否可以將甲種住宅區及景觀保護區變更為乙種旅館區，而供未來興建旅館之用，顯然判斷資訊上係不充分且未完足。
  （四）儘管本件變更特定區計畫書聲稱從貴部營建署環境敏感查詢系統確認開發基地非位於限制發展區內，並附上圖8（第26頁）以為佐證。惟查，從圖8「限制發展區示意圖」根本完全無法得知本計畫區是否位於上述之環境敏感區域內。況且，上開環境敏感區位調查有諸多事項是必須委請政府或民間單位進行科學現勘或行文其他機關方可得知，例如環保署或宜蘭縣環保局（水污染管制區）、經濟部水利署（河川區域、地下水管制區）、經濟部中央地質調查所（地質構造不穩定區或海岸侵蝕區）、臺灣自來水公司（飲用水水源水質水量保護區）等。本件變更特定區計畫書卻完全缺乏相關調查，已有資訊不充分、不完足之情況，其竟又直接宣稱本計畫區非位於地質敏感區、地下水管制區及水源水質水量保護區等（頁26、27），然而，其既未函詢各主管機關，又如何得知該些事項？顯然本件計畫書有記載錯誤資訊之疑慮。
  （五）再者，依土地法第14條第1項第1款及第2項規定：「左列土地不得為私有：
• 一、海岸一定限度內之土地。」「前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」復依土地法施行法第5條：「土地法第十四條第一款至第四款所謂一定限度，由該直轄市或縣（市）地政機關會同水利主管機關劃定之。」查本件計畫區未來供旅館興建之土地共計34筆，而依宜蘭縣政府100年10月19日府地權字第1000158070號函，僅確認頭城鎮外澳段275、276、277、278、290、291-3、314、321-1、322-1地號等9筆土地不屬於86年公告之海岸一定限度內不得為私有土地之範圍，惟另外25筆土地是否屬於土地法限制私有之土地則有未明，顯有資訊不完全之情形。
  （六）尤其，上開86年所公告海岸一定限度內不得為私有土地之範圍，迄今已經過16個年頭，16年來宜蘭縣沿海之海岸線經過颱風、豪雨及海水侵蝕等自然因素極可能已產生相當變化。就以290地號土地而言，依本計畫書圖2及圖17顯示，其竟然距離海岸線僅有10公尺左右之距離，於漲潮或颱風來臨時海浪更時常打到該筆土地上，而該筆土地竟又被確認不屬於海岸一定限度內之土地，即充分顯示86年公告之海岸限度範圍不合理或早已失真，宜蘭縣政府未會同水利主管機關再行重新測量並劃定範圍已有違誤，復證明本計畫區土地使用區位之調查情形甚不充分。
  （七）據上，本件變更特定區計畫書關於計畫區內土地是否位於環境敏感區域、是否屬於土地法第14條不得私有之土地等諸多事項皆調查不完全，甚至有記載錯誤資訊之疑慮，自無法判斷將來如變更為乙種旅館區、開放旅館經營後，其興建及營運究竟對海洋生態環境及周圍居民之生命、財產會產生何等規模及型態之衝擊，以及土地使用分區變更之合理性、可行性為何，更證明本件應先行經過環評審查之必要性。
  （八）此外，本計畫區位於東北角沿海保護區之一般保護區，因此土地使用只能在不影響環境之生態特色及自然景觀下，維持現有資源之利用型態，但在缺乏上開資訊下，根本完全無法評估土地未來供旅館興建及營運時，無論是施工或湧入大量遊客，所產生的廢水、廢棄物及地面開挖將對既有之自然生態及資源產生多大的衝擊，即明顯違反一般保護區之利用型態。
  （九）因此，請貴部依法否准山點水公司關於本件變更特定計畫區之申請，以避免貴部之判斷因基於錯誤及不完全之資訊或違反一般保護區之利用型態，構成判斷瑕疵而有得撤銷之違法。
• 三、本件計畫區範圍係濱海路沿岸少數缺乏海岸堤防保護區域之一，將來如變更為乙種旅館區而供旅館興建之使用，在缺乏海堤保護下恐將造成周圍居民甚至旅館遊客之生命、財產安全上疑慮，故請貴部否准山點水公司之申請，以供本計畫區之土地作為興建海堤步道之用：
  （一）本計畫區之土地係濱海路沿岸少數缺乏海岸堤防保護之區域，且計畫區周圍皆有居住民宅，若系爭土地將來變更為乙種旅館區用地，僅供旅館之開發，在缺乏沿岸堤防之保護下，地震及颱風所引發之強浪或海嘯勢必對周圍居民、甚至旅館遊客之生命及財產權造成難以預估之衝擊。
  （二）此外，本計畫區之南邊鄰近頭城國小外澳分校，是學童上下學往返必經之地，若將此塊區域土地變更為未來興建旅館之用，在缺乏沿岸海堤步道之情況下，往返之國小學童勢必僅能通行濱海路（產業道路），從而與行駛之砂石車爭道，生命安全十分堪慮。
  （三）因此，請貴部以公眾之生命、財產利益為念，否准山點水公司僅代表私人開發利益之土地變更申請，供本計畫區之土地將來得興建海堤步道，一方面使周圍居民得免於強風巨浪之侵襲，另方面則使鄰近國小之學童得以有一個安全上學、回家的道路。
  叁、陳情內容三：「變更東北角海岸(含大溪海岸及頭城濱海)風景特定區計畫(部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區)案」不符合海濱防災與永續發展之需求，且有危害居民與遊客安全之虞。說明如下：（宜蘭縣青年陳俐君）1.景觀保護區無可取代本變更案基地位於土石流潛勢溪流下游，應以水土保持為重。原有景觀保護區之水土保持、國土保安與海濱防災功能不可被取代。
  根據行政院農業委員會水土保持局「土石流防災資訊網」102年度公布的土石流潛勢溪流資料（http://246.swcb.gov.tw/），目前全臺土石流潛勢溪流共計1,664條，頭城外澳里就有2條。其中，土石流潛勢溪流編號「宜縣DF019」位於外澳橋，也就是本次變更案基地南側。
  行政院公佈土石流潛勢溪流資料，目的在強化全台灣的防災、救災系統，以保障人民的生命財產安全。非結構性的防災指的是對於各類型的問題作時代性、全面性的規劃，非以硬性的具體建設解決問題。
  在行政院的防災權責分工中，內政部營建署有整合資訊、預防災害發生與協助災害應變的責任。也就是有責任對可能發生災害的地區之進行範圍劃定與特別法令之訂定、嚴禁過度開發以防土石流失、制定合宜的土地利用計畫等。所以，像東北角海岸這樣地形險峻的區域，季風時期海象難掌握，防災任務就應該先於發展觀光遊憩，沒有道理反過來將景觀保護區變更為旅館區。
  面對多變的環境，只有自然才有自我修復的可能，只有具有生命力的「泥土、水文、植被與生物」等生態環境，才合乎海岸地區防災與永續發展的需求。因此，我們反對本基地之變更。
  2.乙種旅館區萬萬不可行我想各位應該都知道前天才剛發生的，因為異常巨浪，也就是「瘋狗浪」造成東北角海岸一天九死的悲劇。包括龍洞地質公園的八死八傷，以及宜蘭兩名遊客在防波堤上遭瘋狗浪襲捲落海，一人落水死亡，一人下落不明的慘劇。天災無法預警，人禍就更應積極避免。
  本變更案的土地使用呈現帶狀分布，將惡化目前濱海公路的阻斷現象。
  由於變更基地與濱海公路、沙灘通行動線互為平行，在西有四米高牆、東有六米駁崁、無海堤銜接、南北兩側又有溪流的截斷下，變更區內形同孤島，區外沙灘更無垂直通道可退，變更範圍內外皆無緊急逃生的可能。請問，誰能擔保變更後旅館區內外屋舍、人員的安全？海嘯、土石流、颱風時期、極端氣候下的巨浪豪雨，面對無法預警的環境風險，各位委員有必要嚴格把關，保護居民與遊客免於陷入沿海環境的多重威脅。乙種旅館區將破壞原有景觀保護區之水土保持、國土保安與海濱防災功能，導致居民、遊客與海岸生態陷入難以挽救的危機。根據以上，我們反對變更，請予以否決。謝謝。
  肆、陳情內容四：
  針對此變更計畫，我們首先要問的是，此計畫的變更依據為何？101年6月7日監察院曾對台北市政府辦理的"台北好好看"系列計畫調查並提出糾正。根據都市計畫法第27條規定，須符合以下要件：1.特定之重大事變造成特殊情況而有變更之必要2.必須有時間上的要求(緊急性)且來不及在通盤檢討中為之。3.第27條屬例外規定應從嚴解釋即適用。4.主管機關應審慎認定以符合法規意旨並免於藉詞任意變更。又在2009年此風景特定區計畫的第二次通盤檢討中就記載，"景觀保護區內土地，以維護優美自然景觀為主"，而今卻要大興土木，進行變更開發，不再維護自然景觀。此時提出這樣的開發案，有何法令依據與必要性、急迫性可言？（荒野保護協會）伍、陳情內容五：反對「變更東北角海岸(含大溪海岸及頭城濱海)風景特定區計畫(部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區)案」說明如下：（海洋保育社）1.此變更案不符合地方永續發展之需求，更與地方居民生計生活無關。
  本開發計畫書第一頁提及「為促進東北角地區觀光經濟發展，行政院經濟建設委員會於民國99年3月2日同意「促進東北角海岸地區土地利用暨景觀風貌改善興辦事業計畫」，該案將透過跨區區段徵收作業，釋出旅館區供觀光產業投資，為中央積極發展觀光事業重大計畫，顯見東北角為未來政府發展觀光的重點區域。」這個「促進東北角海岸地區土地利用暨景觀風貌改善興辦事業計畫」的政策的全名為「庶民生活改善方案-促進東北角海岸地區土地利用暨景觀風貌改善興辦事業計畫」，在本計畫案內並未看見與在地居民生活生計有關之方案。
  2.外澳地區不缺遊客，地方民宿、小型雜貨店與餐飲小店都有機會深化在地文化與觀光發展。但此變更案計畫的高級旅館昂貴，不但無益在地經濟，甚至加劇貧富差距，造成消費階級差異過大，導致東北角海岸區域貧富不均的現象。
  3.觀光旅館未來提供之工作機會將為外來者，無助於在地居民多半為漁民、老人家、小生意人的就業或轉型。
  4.請回歸【以民為本】的規劃，保留居民的生活空間與強化在地經濟，而非以財團為主的規劃。
  5.請主席、各位委員在做決議之前，請前往外澳地區與本變更案之區域進行現場勘查，給外澳海岸和在地居民一個機會。
• 一、陳情書之程序處理質疑：
  「變更東北角海岸(含大溪海岸及頭城濱海)風景特定區計畫(部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區)案」於2013/7/30前，紙本寄送多份陳情書至內政部營建署，但至今多位陳情人卻未收到回覆公文；而詢問承辦單位有幾位陳情人？而承辦單位提及目前紀錄內只有四位陳情人。
• 二、開會通知紙本公文要求：
  本次專案會議開始前，警衛室多次以【開會通知】作為居民入場許可要求，為避免不必要衝突，懇請承辦單位之後給予各陳情人【開會通知紙本公文】。
  請主席、各位委員、老師給予台灣的都市計畫與國有地一條生路吧。不要再讓美麗灣一案重現。
  陸、陳情內容六（郭博勝）：
  以下發言根據的是郭博勝（2011）年台大建築與城鄉研究所碩士論文（從「故鄉變異鄉」到「新故鄉」--東北角漁村外澳的旅遊休閒空間生產、在地回應與意義折衝）。主題是關於外澳漁村從2006年到2011年間，因旅遊發展所帶來的地景與社會變遷，其中亦涉及了關於地方發展以及在地居民對於當前觀光現狀的看法與焦慮。
  在郭博勝(2011)年論文的對於在地居民的訪談與其研究基礎上，有兩點對於此土地變更案的疑慮，懇請都委會委員們於審議時嚴肅看待之。
  1.此變更案的公共性與正當性目前外澳社區附近原本隸屬於東北角景觀保護區的土地，已有多處私人財團經由土地使用變更，成為旅館與私人招待所。對於地方居民而言，這根本與風管處成立之宗旨以及國有景觀保護區土地的保育與教育意義相違背。地方居民一再提及：
  如位於「北關海潮公園」旁，原由「河東堂獅子博物館」所「轉型」搖身一變而成的「里歐海洋溫泉酒店」，其於興建的過程中，部分水泥物質流入海岸、污染礁岩與生態；以及，位於外澳社區西側山頭由金車集團經營的「城堡咖啡館」。後者，大興土木的整地過程中更是粗暴地將原生於土地的樹林、竹林砍伐，之後再向林務局申請獲得大筆造林經費。
  更別提及，近來台東美麗灣的飯店開發案與屏東墾丁悠活度假村個案，此兩者皆是，先涉及國有風景區內國有土地的「變更」、再進行「開發」。美麗灣案更已經由高院駁回，地方政府與財團敗訴，需終止多年的不法興建。
  以上這些既存、有爭議的案例，對外澳地方居民而言像是一面鏡子，讓大家對此變更案有更多參照與討論。委員們應調閱2013年七月營建署城鄉分署於頭城所進行的此案公開說明會會議紀錄，此記錄早已反映了居民對於本變更案之正當性之強烈質疑。
  2.此變更案計畫中，「現況分析」資料使用的問題與「計畫構想」的斷裂查內政部於今年五月公布的：「變更東北角海岸（含大溪海岸及頭成濱海）風景特定區計畫（部分甲種住宅區及景觀保護區為乙種旅館區）書」內容，委員們應可發現，計畫書內容在「現況分析」與「計畫構想」之間，論述上存在著極大的問題。現況的分析淪為資料的堆砌（p.28~39），與計畫構想（p.46~47）的提出看不出連結存在。
  此計畫書中更根本的問題，反映在現狀分析中。計畫書的統計資料是以「北台灣」與「宜蘭」、「宜蘭」與「頭城」為類別，我們從無看見以「外澳」在地為分析內容的資料。例如：
  第28頁引用內政部（95~99年）的統計年報，指出宜蘭縣與北部區域人口比較，呈現人口外移的情況；頭城鎮與宜蘭縣相較，是縣內「人口外移問題嚴重」以及「人口老化」嚴重的區域。但事實上，我們較為細緻地來看外澳，社區在過去幾年內已有多家外地年輕衝浪業者、民宿業者進入地方開業（而部分原本居民則賣屋、移出外澳），這些外來人口的戶籍地多尚未設籍於此；每到週末與夏日，湧入的遊客數幾乎是超越本地人口的總數。外澳的實際人口數其實是呈現浮動且逐漸增加的情況。
  再來看到關於「產業」、「家庭經濟結構」與「消費支出結構」的分析（p.32）。
  計畫書中分析的單位抬高至「台灣」、「北部區域」與「宜蘭縣」三項為比較之類別，頭城的面貌非常模糊，更不用提外澳了。分析指出宜蘭經濟成長狀況與北台都會區相較下的「低落」、「呈現負成長」（p.33）。然而實際上，若仔細的對於在地人進行訪談，整體而言，人們並不會覺得「整體而言外澳是衰退」的情況。這幾年下來，社區整體上因觀光效應的作用，整體上的經濟是成長的（反應在房價急速上漲）。背後的主要問題並非「衰退」，而是「分配不均」，連結不上觀光產業相關力量的居民，其經濟才的確面臨缺乏成長的狀況，如郭博勝（2011）中居民提到的「兩個世界」！缺乏外澳真實面貌的掌握，此計畫書就像目前矗立著的阿拉伯宮殿，與地方一點關係都沒有。僅僅運用粗遭的統計資料能做的，就是產出「粗糟的分析」、以及進一步推衍出「粗遭的計畫構想」，淪落為化大餅、說出那「友愛財團」（以及「山點水」股份有限公司）自己可能都不相信的話語。
  3.此變更案構想中「結合生態與文化旅遊」以「促成地方發展」之疑慮郭博勝(2011)論文中引用了當前學者們對於地方發展（localdevelopment）的討論，指出任何涉及「發展」的議題，決策者要考慮「發展從何而來，是為誰而做」；發展對於地方社會與文化層面造成的效果是「延續」或是「斷裂」。
  以上述的問題來檢視此變更案，我們可以看到這個由外來財團力量、為了外來觀光客需求的地方發展方式，對於地方文化所造成的效果存在著「斷裂」的危機感。從此變更案基地私人土地內存在多年的「阿拉伯皇宮」現狀來看，其與鄰近的空間形式、鄰里的社會關係本就毫無互動可言，如何說服在地此案是如計畫書「緣起」部分所言，企圖做到「提供地方就業機會與產業鍊結」（p.1）？再來，「整體發展構想」中的文字提到：本變更案計畫區「企圖結合生態與文化旅遊」，並以「低強度開發使用」、以「人文的、自然的、華麗浪漫的住宿空間，提供宜蘭縣住宿創新的選擇」（p.45）。上述文字所欲達到的「發展」，是需藉由地方的「內生」力量、為了地方自己，才可得以達成。其實，郭博勝（2011）的論文中已指出，部分在地的業者早在日常的民宿經營中，實踐著「結合生態與文化旅遊」的嘗試。人們有感外澳近來觀光人潮所帶來的環境變化，藉由夜晚於山上或海灘的夜遊活動，對於遊客進行生態解說、傳達彼此共同疼惜在地環境的訴求。
  以上三點，懇請都委會委員們做決策前再三思量，為外澳的未來把關、為頭城、宜蘭、甚至是整體台灣的環境把關，切莫因一時不慎而成為不可逆的傷害。
  附件二公開展覽期間公民或團體陳情意見（本署城鄉發展分署102年10月8日城規字第1021002517號函）編號陳情人陳情理由建議事項規劃單位研析意見本會專案小組出席委員初步建議意見1藍詩芳此開發計畫範圍包含景觀保護區，卻對景觀毫無貢獻，反而妨礙景觀，由於臨近海岸將嚴重影響海岸生態，卻無提出生態保護相關配套計畫。1.請將變更計畫範圍縮減避開景觀保護區。
  2.請開發單位提出海岸生態保護計畫。
  3.請國有財產局回覆為何國有土地能在未經環評的情況下租用給民間單位(財團)。
  4.這次為正式說明會卻無各相關單位列席，無法直接明確回覆居民的疑慮，請擇日再召開一次正式說明會。1.建議不予採納，說明如下：
  (1)東北角海岸(含大溪海岸及頭城濱海)風景特定區旅遊活動之發展，應由本風景區主管機關(交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理處)本於權責，妥予整體規劃考量；如有變更都市計畫需要，應循都市計畫個案變更方式申請辦理。
  (2)本案業經交通部102年3月15日交路(一)字第1028200107號函原則同意，適用發展觀光條例第47條規定辦理都市計畫逕行變更(詳附件一)（略），並依內政部101年2月3日修正之「興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關(單位)」函詢是否位於38處限制及條件發展地區，本案除位屬山坡地外，非屬環境敏感地區(詳附件二)（略）。
  2.說明如下：
  海岸生態保護計畫詳附件三（略）。
  3.說明如下：
  本案旅館區開發並無簽訂租約，依改制前財政部國有財產局臺灣北區辦事處宜蘭分處民國100年10月25日台財產北宜一字第10000044210號函，係原則同意變更範圍內7筆國有土地變更為乙種旅館區(詳附件四)（略），並請國有財產署於部都委會專案小組審查時列席說明。
  4.建議不予採納，說明如下：
  本案102年7月10日業已召開公開展覽說明會，東北角管理處、宜蘭縣政府、頭城鎮公所及營建署城鄉發展分署等都市計畫相關單位均已列席說明都市計畫有關事項。下次會議繼續聽取簡報。
  2簡清壽、吳1.影響居民通行及沙1.請有關單位承諾在1.說明如下：下次會議22編號陳情人陳情理由建議事項規劃單位研析意見本會專案小組出席委員初步建議意見萬、王在、簡同陽、吳正男、吳昆燐、沈朝圳、林安男、林春東、李游素月、黃振旺、林沈錦綢、謝却來、簡連波、陳木來、李聰俊、簡萬、陳文深、林明華、沈春長、周美麗、徐龍女、林錫修、簡康碧霞、簡良雄、胡致祥、莊連旺、周應嬌、林波、林錫琦、簡明川、李林美玉、黃守長、黃國書、黃全、簡耀宗、簡瑋婷、簡李艷子、簡連池、林坤山、林坤樹、林坤寶、簡瑋智、簡耀能、簡子森、吳芬鈴、簡聰明、沈楊秀琴、江朝宗、簡錫隆、沈章、簡連發、江萬、簡中正、簡志松、林清池、李天龍、王姿云、李世耀、簡敏聰、沈祈芳、林安灘流失。
  2.恐嚴重破壞自然景觀及漁業生態環境危及漁民權益及生計。
  3.政府國有土地(景觀保護區)應由全民使用。未開發前先興建銜接現有南、北側中間海堤步道(高、寬度比照南、北側)及夜間照明設備避免居民產生疑慮。
  2.請上級有關單位審核環境評估時應謹慎替百姓把關。
  3.友愛集團開發案內部現有國有土地(景觀保護區)應由全民共用，請財政部國有財產署，不予由財團承租變更乙種旅館區使用。海濱步道現規劃於國有地及未登錄地之海灘，其施作土地在取得國有財產署及東北角風管處之同意後，由申請人承諾於建照執照取得前完成海濱步道興闢，相關施作費用由申請人額外負擔。
  2.說明如下：
  依環境影響評估相關法規辦理。
  3.併人陳編號1。繼續聽取簡報。
  23編號陳情人陳情理由建議事項規劃單位研析意見本會專案小組出席委員初步建議意見棟、林陳梅秀、沈明俊、簡江素蘭、莊寶珠、江朝根3李燈賢本區域小外澳段海邊有很多生態、石花、海螺、沙蟹、寄居蟹，一旦開發旅館觀光，嚴重破壞影響漁民生計。應造海堤防洪步道，使外澳南接北一連貫，能使居民運動、小孩放學可走這條堤防道平安回家。併人陳編號2。下次會議繼續聽取簡報。
  4江智鴻等167人、魏寶戀等176人、楊文仁、蔡霈榆、黃詩芸等17人、閉思濡、王佩穎等46人、吳家宜等54人、陳俐君等10人、陳秉志1.本案計畫範圍達1.74592公頃，符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第1項第14款第7目規定，應實施環境影響評估。在經過環評審查前，目的事業主管機關均不得為一切開發行為之許可，其經許可者應為無效。
  2.本件變更特定區計畫書完全缺乏系爭開發基地是否位於環境敏感區位之調查，竟又直接宣稱計畫區非位於地質敏感區、地下水管制區及水源水質水量保護區等，有記載錯誤資訊之疑慮。
  3.宜蘭縣政府86年所公告海岸一定限度內不得為私有土地之範圍，迄今已經過16個年頭，海岸線極可能已產生相當變化，且本案僅確認頭城鎮外澳段275地號等9筆土地依前述公告非屬不得私有範圍，顯有資訊不完全之情形。
  4.本計畫區係濱海路沿岸少數缺乏海岸堤防保護之區域，將來如變更為乙種旅館區供旅館興建使用，在缺乏堤防1.未經環保署環評審查通過前，應否准本案之申請或停止相關審議程序。
  2.計畫書缺乏環境敏感區位相關函詢資訊，且參與劃定變更之34筆土地是否屬於土地法第14條不得私有之海岸土地亦有未明，請否准本案之申請，避免基於錯誤及不完全之資訊而構成判斷瑕疵。
  3.本計畫區係濱海路沿岸少數缺乏海岸堤防保護之區域，將來如變更為乙種旅館區供旅館興建使用，在缺乏海堤保護下，恐將造成周圍居民甚至旅館遊客之生命、財產安全疑慮，故請否准本案之申請，以供本計畫區土地作為興建海堤步道之用。1.併人陳編號2。
  2.說明如下：
  (1)有關環境敏感區位函詢併人陳編號1。
  (2)依宜蘭縣政府100年10月19日府地權字第1000158070號函，計畫範圍內6筆國有土地非屬海岸一定限度內不得私有之土地範圍(詳附件五)，其餘28筆土地則已登記為私人所有。
  3.併人陳編號1。下次會議繼續聽取簡報。
  24編號陳情人陳情理由建議事項規劃單位研析意見本會專案小組出席委員初步建議意見保護下，地震及颱風引發之強浪或海嘯勢必對周圍居民甚至旅館遊客之生命及財產造成衝擊。
  5.本計畫區南邊鄰近頭城國小外澳分校，是學童上下學往返必經之地，若計畫區變更為興建旅館之用，在缺乏沿岸海堤步道之情況下，學童僅能通行濱海路與砂石車爭道，生命安全堪慮。